中金乡村振兴 | 河南浚县：筑牢现代农业安全基石

专题研究

筑牢现代农业安全基石

——河南浚县乡村振兴调研报告

浚县地处豫北平原，是河南省乃至全国重要的粮食主产区之一。浚县作为农业大县，承担着保障国家粮食安全和重要农产品供应职能。

农业发展面临“谁来种地”问题。浚县当前农业生产以小农式家庭经营为主，中老年农民为主要生产主体。随着农村人口老龄化加剧，老年人口退出农业生产后，若无新型农业主体有序承接，将影响现代农业生产安全。

地方实践新路径：土地合作社。浚县白寺村试点村集体土地合作社模式，通过“土地份额确权入股、合作社集中整理土地、规模效益吸引农业大户承包经营、保底分红承包收益”的运行机制，实现了农业生产主体的有序更替和生产方式的适度规模化。

乡村振兴中的政府角色。浚县政府通过调节生产激励、推广全程机械化、提供技术服务，引导规模化农业生产走向现代化发展路径；针对农业人口转移形成就业压力问题，浚县政府根据禀赋优势大力发展食品工业，有序平稳承接农业转移人口，形成农业大县助力现代农业发展的经典范式。

研究员 | 聂伟 李瑾

其他主要贡献人 |中金公司郑哲、魏昊以及清华大学公共管理学院乡村振兴河南浚县调研支队

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正文

浚县是我国平原农区具有代表性的农业大县，承担着保障国家粮食安全的重要责任。农业大县如何培育新型农业主体、走现代农业发展道路，是关乎国家农业安全的重要议题，2021年夏天突发的强降雨，使浚县的故事更加曲折，也引发我们进行更多反思。

在调研报告中我们首先呈现浚县农业发展概况，提出浚县农业生产面临“谁来种地”问题。在此基础上，围绕“白寺村土地合作社改革破解种地难题”这一基层实践案例，探讨浚县培育新型农业主体、有序发展现代农业的解决方案，以期为全国的平原农区发展现代农业提供有借鉴意义的浚县范式。

一、走进浚县：平原农业大县、肩负保障国家粮食安全重任

浚县位于河南省北部，地处太行山东麓，华北平原南部，总面积955平方千米，根据2020年第七次人口普查数据，浚县常住人口62.5万人。

图表: 浚县位于河南省北部，地形以平原为主，是我国重要的粮食主产区之一

资料来源：BIGEMAP浚县卫星图，中金研究院

1、浚县是平原农业大县，农业生产禀赋条件优越。

浚县地形以平原为主，分布有淇河平原、卫河平原和黄河故道平原，占全县土地总面积的84.6%2。得益于地势平坦、土壤肥沃，浚县自古以来就是产粮大县，享有“黎阳收、顾九州”的美誉。浚县共有耕地108万亩，2020年浚县粮食播种面积180万亩，粮食产量稳定在100万吨以上3，是我国重要的粮食主产区之一，入选国家首批现代农业示范区和整县建制粮食高产创建试点县。浚县粮食作物以小麦、玉米为主，小麦玉米总产量约75万吨。经济作物主要为油料、园林水果、蔬菜等，但经济作物受市场供求影响，产量波动较大。

图表: 浚县粮食作物以小麦、玉米为主

资料来源：河南省统计年鉴，中金研究院

图表: 浚县经济作物产量波动较大

资料来源：河南省统计年鉴，中金研究院

2、浚县基本农田占比77.4%，担负保障国家粮食安全的责任。

根据国家区域发展布局和河南省农业生产相关安排，浚县作为平原农区，具有粮食种植的天然优势，承担着保障国家粮食安全的重要职能。目前，浚县108万亩耕地中，《浚县土地利用总体规划》框定的基本农田保护面积达83.55万亩。按照《基本农田保护条例》规定，基本农田仅限种植粮食作物。这意味着，浚县需以粮食作物为主体来构建现代化的农业生产体系，在保障粮食安全的同时，促进现代农业高质量发展。

二、浚县农业生产之困：谁来种地？

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“谁来种地”问题已现苗头

1、日渐老去的务农人口。

目前浚县农业生产仍以小农式的家庭生产为主。农业家庭中的青年人口大多选择外出务工，由中老年人口留守照顾家庭，通常选择农忙时务农、农闲时打零工。根据浚县2020年人口普查，常住人口中60岁以上比重已达17.1%，整体老龄化程度较高。需要指出的是，城镇化过程中存在选择效应，迁往城镇居住的人口主要为中青年人口，这导致农村人口的老龄化程度实际上远超城镇地区。从我们实地调研情况来看，浚县农村里的务农人口大多集中于50岁以上的年龄段，未来随着农村老龄化程度的不断加深，或有大批老年务农人口逐步退出农业生产。

2、农村青年人口务农意愿弱。

农业大县的另一面是劳务输出大县。浚县2019年户籍人口75.3万人，年末总人口约72万人4，而2020年七普显示浚县常住人口仅62.5万人。浚县常住人口远低于年末总人口和户籍人口，侧面反映出浚县的外出务工现象较为普遍。根据我们调研得知，目前浚县农业家庭平均耕地约7亩，粮食亩均毛收益约800元，除去物料成本后净收益仅300-400元，粗略匡算户均农业净收入不超过3000元。由于粮食种植收入偏低，农村家庭里的中青年人口多缺乏务农意愿，选择外出务工维持生活。

3、农业企业粮食生产激励弱。

浚县农业企业集中于花生、白菜、韭菜等附加值较高的农产品上。小麦、玉米等粮食作物存在品种差异小、附加值低、精深加工渠道单一等问题。由于亩均收益低，农业企业通过规模化种植粮食、创造经济效益需要很大的生产规模。当前浚县整体土地流转率较低，土地承包经营权分散，除小部分试点集中流转的乡村外，浚县大多数地区尚不具备由农业企业主导大规模粮食生产的基础条件。

图表: 浚县年末总人口超过常住人口，为劳务输出大县

资料来源：河南省统计年鉴，中金研究院

图表: 浚县60岁以上人口占比达17.1%，老龄化程度较高

资料来源：2020年浚县人口普查，中金研究院

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浚县加快培育新型农业经营主体

1、新型农业经营主体5是农业现代化的基础。

我国传统农业存在规模分散、集约化程度低、生产效率较低等问题。这些问题的出现与小农式生产格局下的传统农民主体有一定关联性。为实现现代农业发展，可注重培养专业大户、家庭农场等新型农业经营主体，形成适配现代化农业生产方式的职业农民群体。

2、浚县积极培育新型农业经营主体。

适度经营规模是培育新型农业经营主体的前提条件。近年来浚县按照国家土地流转政策，引导农村土地有序流转，壮大专业合作组织。截至目前，浚县各类新型农业经营主体流转土地面积25万亩 ，按照浚县108万亩的耕地总量估算，浚县新型农业主体的耕地流转率约23.1%。根据我们调研得知，目前制约浚县耕地流转的主要因素是土地流转缺乏平台机制。即使是浚县较为肥沃的优质耕地，农民间自主流转年度收益仅200-300元/亩。由于自主流转收益较低、依赖熟人关系存在交易匹配成本等原因，农民土地流转积极性较弱。

图表: 浚县现有各类新型农业主体超过1600家

资料来源：浚县人民政府，中金研究院

三、浚县农业生产破局：白寺村土地合作社改革

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白寺村合作社改革试点实践6

白寺村位于浚县城西九公里处，是浚县最大的行政村。全村共有14个村民小组、1513户、7689人、耕地1.1万亩。白寺村为典型农业村落，年轻村民以常年在外务工为主，留守老年村民主要经济收入来源为传统农业种植和零活务工收入。2019年6月，白寺村成立村集体合作社，在加速土地流转、增加村民收入的同时，实现了小农生产主体向新型农业经营主体的有序转换。

 1、以行政村为单位进行股份确权。

试点改革申请获批后，白寺村村委通过清产核资、身份界定、股份量化等程序推进产权制度改革工作。对全村1513户现有土地产权根据承包面积进行股权确认登记，共确认股权10889.6股。

2、土地整理增加资源收益，加速土地流转集中。

合作社将入股土地化零为整，成方连片整理土地。通过对村庄周围四荒土地7的有效整理，增加土地量差面积248余亩；农民土地分散种植情况下的自主流转租金约200元/亩。合作社规模化整理后，具备规模化种植条件，土地出让租金较高。因土地量差和流转价差实现的增收效应，村民具有较高积极性入股分红，截至2020年底集体合作社已完成7500亩土地入股。

3、通过规模收益激励培育新型农业经营主体。

村集体合作社根据种植条件和粮食生产要求，将流转土地合理规划为三个种植区，包括6500亩的高产示范方粮食种植基地、780亩适合旱地种植的榛子种植基地和220亩特色农产品种植基地。白寺村耕地基础条件较好，粮食种植基地实现土地连片成方后通过公开招标，吸引51个种粮大户承包耕地实现规模化种植。

4、成立劳务合作社，解决农村剩余人口就业问题。

土地入股后，年轻人常年在外稳定务工，劳务合作社将村中因照顾学生等原因留守的老年劳动力进行集中登记，和政府劳动保障部门对接开展劳务技能培训，就近和村委会、恒乐农业、榛子种植基地等用工单位达成用工协议开展劳务派遣。目前已解决350名剩余劳动力就业难题。除劳务合作社外，白寺村合作社正谋划拓展旅游合作社和置业合作社，创造更多农村就业机会。

图表: 浚县白寺村集体经济示意图

资料来源：浚县白寺村村委，中金研究院

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白寺村合作社试点改革成效明显、风险可控

白寺村以村集体合作社为平台进行土地流转集中和分包耕种，取得了较为明显的改革成效。但与此同时，我们观察到土地集中经营可能放大市场风险，导致合作社分红机制难以延续。整体而言，白寺村合作社试点改革实现多方受益，改革所伴生的各类风险基本可控。

1、白寺村合作社改革实现多方受益

土地流出的农业家庭实现增收。一方面，村集体合作社土地流转能够享有高于农民间自主流转的租金收益。土地合作社通过土地整理，借助土地量差和流转价差产生的额外收益，可实现较高的年底分红；另一方面，土地流转后的农业家庭进一步解放了生产力，农业家庭内的青年劳动力可以在外稳定务工，节约了农忙时节需定期返乡的交通成本和时间成本，增加了家庭收入。

承包土地的种粮大户实现增收。对村内承包耕地的种粮大户而言，改革前仅能分散承包耕地，耕地分散难以实现集中机械化生产，需耗费较多人力。改革后所承包的耕地面积大且平整连方，通过机械化耕种节省人力的同时，能够实现较高的农业收入，带动粮食生产创收增效。

基层政府节约组织成本、提升治理成效。对乡镇政府而言，农业生产主体的相对集中节约了监管和培训成本，可通过与种粮大户的直接对接落实国家粮食生产的相关要求。例如，过去当地政府花费了较多人力监管村庄的秸秆焚烧问题。由于农业生产主体高度分散，这一工作耗时较长、见效较慢。现在白寺村的农业生产集中于50多个种粮大户，落实农业生产环保要求所需的人力物力大幅减少。

2、白寺村合作社改革风险基本可控

粮食种植可较好应对市场价格风险。耕地集中经营易放大市场风险，承包经营大户或因市场价格波动导致经营亏损，无力支付土地承包费用。白寺村集中流转承包的7500亩土地中6500亩用于粮食种植，由于粮食作物享受国家最低收购价，可避免价格波动风险，保障土地入股分红收入底线，剩余1000亩耕地规划种植土地租金较高的经济作物，可形成“基准保底+市场浮动”的土地入股分红模式。

土地股份进退自由调控组织风险。白寺村合作社改革土地入股、退股遵循自愿原则，畅通的进入退出渠道可调控组织风险。这一模式稳步发展的核心要素正是因为当前村民土地入股后的保底分红收益超过了自主流转收益，经济效益驱动下的村民自主决策，实现了合作社入股土地规模的持续增长。与此同时，这一模式具备退出渠道，例如，针对外出返乡、意愿务农的中青年村民，可自由申请退出土地份额、置换耕地用于农业生产。

政府可把控改革节奏防范社会风险。白寺村合作社改革释放了大量农业转移人口，在一定时间内产生全社会就业压力。但从白寺村改革成效来看，整体就业冲击较小。主要原因是村内年轻人在改革前多已在外务工，村内剩余人口以老年劳动力为主。白寺村通过成立劳务派遣合作社，以劳务派遣的方式解决了部分老年劳动力的工作问题。在县域层面，县政府可把控村级改革试点节奏，匹配县域人口城镇化和农民工市民化节奏，通过二三产业发展吸纳农业转移人口，缓释社会冲击。

图表: 浚县白寺村集体合作社登记注册

资料来源：浚县白寺村村委

图表: 浚县白寺村集体合作社保底分红

资料来源：浚县白寺村村委

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浚县可否复制推广白寺村集体合作社模式？

根据浚县县委农村工作会议决议，浚县提出要积极推广白寺村集体合作社模式，2021年力争在全县30%的村完成改革推广。我们从地理条件、经济效益、社会效益等角度分析认为，白寺村集体合作社模式可在浚县范围内逐步推广。

1、地理条件：适合规模化耕种、土地整理成本低

地形平坦适合机械化耕作。白寺村土地合作社将6500亩耕地分包给村中51个种粮大户，平均耕种规模超过100亩。种粮大户通过规模化承包耕地、使用机械替代劳力，在增加农业收入的同时可以提升生产效率。浚县境内近85%为平原地形，地形平坦适合农机耕作，大部分行政村具备复制推广白寺村合作社模式的基础条件。土地平整所需整理成本低。白寺村村内耕地未因散落民居、路网、河流沟渠等自然因素形成细碎化现象，通过建设工程措施实现土地连片成方所需整理成本较低。当前浚县已拥有集中连片的高标准农田860万亩，根据政府计划到2025年将进一步建成80万亩高标准农田9。村集体土地整理属于浚县高标准农田建设体系内的工程环节，所需耗费的土地整理成本较低。

2、经济效益：土地量差和流转价差可实现村民增收

土地量差增加村民收入。浚县农村存在部分未开发利用的四荒土地，该类土地从产权性质上归属村集体所有。由村集体合作社组织土地整理工作，通过开发利用村庄四荒土地、腾退废弃宅基地和地块之间的分隔用地，可创造土地收益增量。年底以保底分红形式发放给入股村民，可增加村民土地收益。

流转价差增加村民收入。当前浚县村民自主流转的土地零散细碎，种粮大户、家庭农场等新型农业主体承接意愿低，土地流转价格低。以土地合作社为平台进行规范化的土地流转和土地整理，实现连方成片的耕地具备机械化作业条件，新型农业主体意愿以较高价格承接流转土地。流转价差形成的增量收益年底以保底分红形式发放给入股村民。

3、社会效益：契合国家政策、村民认可度高

契合国家政策。白寺村改革模式以村集体合作社为核心形成了一个利益共同体，实现了村集体合作社、种粮大户和村民之间的有机整合。这一试点改革模式符合国家所提倡的“发展农业适度规模经营”10、“培育新型农业经营主体”11、“发展新型集体经济”12等政策导向。因此，浚县提出积极推广白寺村模式，持续发展壮大新型农村集体经济，到2021年农村集体经济收入在10万元以上的标兵村达到120个。

村民认可度高。白寺村合作社改革遵循自愿原则，村民土地入股分红完全尊重村民意愿。这一改革能够取得成效的原因正是具备合理的经济效益激励。由于规模化土地整理可创造增量收益，年底为入股村民带来高于农民自主流转的分红收益，村民“用脚投票”形成了村集合合作社平台稳定运转的长效机制。

四、浚县如何引导支持现代农业发展？

农业适度规模经营和新型农业经营主体是现代农业发展的前提和基础。浚县通过改革推广实现农业适度规模经营、培育新型农业经营主体后，可进一步发挥政府在现代农业发展过程中的引导和支持作用，推动农业生产走向提质增效的现代化发展路径。同时，针对现代农业发展产生的农业人口转移问题，浚县政府可加快推动二三产业融合发展，创造更多本地就业机会，积极承接农业转移人口，缓释现代农业发展带来的全社会就业压力。

图表: 浚县有序发展现代农业实施路径

资料来源：中金研究院

01

政府发挥支持引导职能，助推现代化高效农业发展

浚县农业生产具备适度规模基础后，政府将发挥支持引导职能，调节农业生产激励与风险，引导农业走向不断提质增效的现代化发展路径。

1、政府加强生产激励与风险调节

增加种粮补贴，冲抵物料成本上涨。我国粮食价格保持长期平稳，以浚县主要粮食作物小麦为例，据我们调研得知，小麦价格长期维持在1.1-1.3元/斤，而种子、农药、化肥等物料成本却出现持续上涨，导致粮食作物收益空间持续缩减。种粮大户通过适度规模化生产可摊销固定成本、产生一定的规模效益。但随着亩均收益空间的持续收窄，种粮大户的生产积极性也出现了明显下降。浚县政府在财政可负担的范围内，可以根据粮食生产成本收益情况适时加强种粮补贴，调动农民种粮积极性，稳定浚县粮食生产格局，确保十四五期间粮食种植面积150万亩以上的预期目标顺利实现。

乡镇田头完善农业仓储物流设施。粮食作物因其自然属性，对储运条件有一定要求。且粮食作物因其单价较低，储运成本在农业生产成本中占比较高。为稳定粮食生产格局，巩固充实粮食储备，浚县可根据粮食生产空间格局，遴选交通、储存、防灾等基础条件较好的村镇田头，建设中小型仓储物流设施，实现粮食就近收储。这一措施可增强浚县的粮食应急保障能力，同时也能节约农户的粮食流通成本、降低粮食储存风险，提升农户种粮积极性。

防范农业经营风险，推广完全成本保险。浚县主要依托河南省中原农险提供农业保险服务。但据我们调研得知，由于粮食生产亩均收益较低，农户所能承担的保险成本较为有限。加上当前出险赔付额度低，农户出险后仍需承担较高成本损失。这导致浚县农户粮食保险投保积极性弱，粮食保险覆盖面低。浚县可与农业保险公司开展深度合作，推出更具普惠性的粮食完全成本保险。同时，浚县可针对投保农户提供一定比例的保费补贴，增加农户投保积极性。通过推广普及粮食完全成本保险，可有力避免大型农业灾害引发系统性的农业经营风险。

图表: 浚县作为农业大县，农林水事务支出保持较快增长

资料来源：河南省统计年鉴，中金研究院

图表: 浚县注重农业发展，农林水支出占财政总支出比重近15%

资料来源：河南省统计年鉴，中金研究院

2、政府有序引导提升农业生产效率

推广全程机械化，提升农业生产效率。浚县在全程机械化方面拥有天然优势，地形平坦、沟渠水流少，易于大型农机耕作。随着土地流转及规模化种植范围扩大，对于农业服务的需求将持续增加。在需求端，浚县政府可配比提供农机购置补贴和政策性贴息贷款，增加新型农业主体应用全程机械化的成本收益激励。同时，可创新农业服务模式，培育以设备租赁为主的农业服务公司，提供多种类农业机械融资租赁服务，降低农业产业化运作前期成本；在供给端，浚县政府可以注重培育莫尔斯特等本地农机企业，定向研发适合本地农业生产的固定式农机种类，为农业生产的翻耕、播种、植保、浇灌、收割等全程机械化流程提供农机设备。

图表: 浚县应用推广的平移式喷灌机

资料来源：莫尔斯特农业机械公司

图表: 浚县大型农业收割机设备

资料来源：浚县现代农业示范园

完善农业技术服务，提升农业发展质量。作为农业大县，浚县高度注重完善农业技术服务，已构建农作物病虫害防控、现代农业机械服务、新型气象防灾减灾、社会化综合服务和良种繁育体系为核心的现代农业技术服务体系，依托镇级农业技术推广区域站来推广农业技术服务。未来随着农业生产规模化和新老农业经营主体的有序更替，浚县可将镇级农业技术推广站进一步下沉至村合作社层级，以村合作社为农技服务平台，组织合作社平台内的种粮大户进行农业技能培训、推广农业技术、提供农技指导咨询，引导适度规模农业走向优质高效的现代农业发展路径。

图表: 浚县农业技术服务体系

资料来源：浚县人民政府，中金研究院

图表: 浚县农业生产“十大”技术

资料来源：浚县人民政府，中金研究院

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三产融合发展创造就业机会，高效承接农业转移人口

浚县经济仍然处于工业化初级阶段，第二产业以食品、建材等劳动密集型产业为主。2019年浚县第一产业从业人员占比37%，第一产业GDP占比约10%。浚县在引导现代农业发展过程中，或将持续释放大量农业转移人口，产生全社会就业压力。浚县依托农业禀赋优势，可加快三产融合发展，通过创造县域就业机会来高效承接农业转移人口。

图表: 浚县第一产业就业人员占比较高，农业现代化过程中将释放闲置农业劳动力

资料来源：河南省统计年鉴，中金研究院

图表: 浚县产业结构处于工业化转型阶段，第一产业GDP占比持续下降

资料来源：河南省统计年鉴，中金研究院

1、挖掘农业价值链，品牌产品溢价创造就业机会

差异化打造本地农业品牌。浚县气候土壤等适合粮食生产、且产粮历史悠久，享有“黎阳收，顾九州”之美誉。我们分析认为浚县小麦等粮食作物存在一定品牌挖掘空间，浚县可以围绕“黎阳”这一具备历史文化内涵的古地名，开发出粮食作物类的区域特色农业品牌。在实施层面，可加强与农业科研院所的实地合作，开发出更加优质的小麦新品种。并通过与村集体合作社达成种植协议的方式进行种植推广，逐步打造出具备一定生产规模和区域特色的优质农业品种。通过农产品品牌溢价，可将更多的价值链环节留在当地，创造就业机会。

定制化培育农业新兴业态。数字技术打破了城乡物理分隔，通过电商渠道可实现农产品与终端消费者的直接对接。浚县新镇镇韭菜种植基地把握青年人盆栽种植需求，开发出适合室内盆栽种植的韭菜品种，依托电商渠道赋能产品直销，为本地带来了新兴农业业态的就业机会。浚县政府可把握电商这一新兴趋势，加强针对农民的电商培训力度，扩大本地农产品的商品化流通渠道，促使农业大户逐步向商品化程度更高的家庭农场转型。

图表: 浚县室内盆栽韭菜品种

资料来源：浚县新镇镇

图表: 浚县新镇镇韭菜基地直播间

资料来源：浚县新镇镇

2、拓展农业产业链，二三产融合创造就业机会

围绕食品工业，通过农产品精深加工打造优质农业产业链条。农产品精深加工是提高农业效益的主要手段。浚县为粮食主产区，农产品原材料具备成本优势，目前已经在县城产业集聚区初步形成面制品、肉制品、油脂制品、乳制品和果蔬制品等食品工业集群。浚县可借助乡村振兴战略框架内的政策红利，一方面争取财政资金和重大基建项目向基层县域的倾斜配套，另一方面加强招商引资力度，吸引优质食品企业落户浚县，逐渐形成“合作社生产-乡镇初加工-县城深加工”的农业全产业链条。依托持续发展的食品工业集群和农业产业链创造就业岗位，承接农业转移人口。

推动传统农业和文旅产业融合发展。浚县处于黄河故道和京杭大运河分支段，乡村文化资源丰富。浚县可抢抓“大运河文化”旅游名片打造契机，整合域内古庙会、古城、大伾山等核心旅游资源，挖掘核心资源与西杨玘屯村等特色乡村的历史文化链接，打造具备地域文化特色、传承乡村风俗传统的精品旅游路线，依托乡村文化旅游创造更多就业机会。同时，浚县政府可加强就业指导工作，鼓励农村集体经济开展多元化农业经营，可结合特色乡村禀赋优势，发展农业观光园、采摘园和农家乐等形式，实现传统农业和文旅产业的深度融合，创造本地就业机会。

图表: 浚县产业集聚区内食品企业龙头

资料来源：浚县产业集聚区

图表: 浚县特色乡村泥塑文化体验园区

资料来源：浚县伾山街道

五、浚县灾后重建对于现代农业发展有何启示？

农业的生产经营活动与自然环境紧密相关，农业也因此成为最易受自然灾害影响的高风险行业。2021年7月，河南省特大暴雨引发洪涝灾害，对浚县的农业生产造成了沉重打击。在浚县党委政府领导下，浚县人民正在积极进行灾后重建，恢复生产生活秩序。此次洪涝灾害对农业生产造成的冲击表明，现代农业的高质量发展离不开政府的支持和引导。浚县政府可通过提升农业气象监测及预警能力、增强农业防灾抗灾设施建设、推广普及农业灾害保险等，助力现代农业发展。

01

浚县受灾情况

2021年7月，河南省发生特大暴雨。浚县作为主降雨区和主泄洪区，遭遇了历史极值的强降雨过程和行洪过程，特别是河流上游汇流下来的山洪和泄洪，促使浚县境内的5个蓄滞洪区先后启用，以确保上下游城市安全度汛。

此次洪涝灾害对浚县社会经济造成了严重影响。全县46.7%的地区被洪水淹没，新镇、小河、王庄3个镇全域被淹。全县共42.6万人受灾，占总人口的58.7%，直接经济损失达230多亿元13。浚县农业生产受损严重。受损粮食作物以玉米、花生为主。据浚县农业农村局的农业灾害统计表显示，玉米受灾面积55.47万亩、花生7.33万亩。此外，灾害发生时小麦虽已过收割期，但对农民已割尚未出售的部分小麦，在加工储运环节也存在较高减损风险。

图表: 7月23日暴雨洪涝导致浚县新镇镇彭村段出现决口

资料来源：新华网

图表: 10月4日浚县白寺坡蓄滞洪区内高标准良田示范区积水洼地

资料来源：财新周刊

02

浚县灾后重建

我国减灾抗灾突出优势为政府组织效能高，可集中调配资源、发挥制度优势集中力量减灾抗灾。在各级政府的大力支持下，目前浚县供水、供气、供电、通讯、道路交通等已经恢复正常。但受持续阴雨天气影响，浚县蓄滞洪区还有小部分的低洼地仍有积水。浚县正在积极推进秋收、秋播工作，尽快实现农业生产秩序的全面恢复。

现阶段浚县灾后重建重点工作有：1、启动蓄滞洪区补偿工作。针对蓄滞洪区内居民遭受的财产损失，通过登记定损、部委审定、资金拨付、资金发放等法定流程，由国家财政给予补偿14；2、谋划实施灾后重建及防灾减灾项目。目前，浚县已谋划灾后恢复重建和防灾减灾项目285个，总投资667亿元15。

图表: 浚县蓄滞洪区启用补偿工作方案

资料来源：浚县人民政府

03

加强农业风险防范，助力现代农业发展

农业的生产经营活动与自然环境紧密相关，导致农业极其受到自然灾害影响。农业的可持续发展有赖于政府发挥支持和引导作用，鉴于此次洪涝灾害对浚县农业生产造成的严重损害，浚县政府可在农业气象监测预警、农业防灾抗灾设施和农业灾害保险等方面加大投入，助力现代农业发展。

1、提升农业灾害监测及预警能力。

浚县处于华北平原南部，农业生产易受干旱、风雹、洪涝、低温冻害和病虫害影响。农民关注农业灾害信息、及时获取预警信号，并采取事前预防性措施、补救性措施等可减缓农业灾害对农业生产的影响。为保障现代农业健康发展，浚县可进一步加大农业灾害监测设施投入、构建气象灾害及病虫害综合监测网络。同时，健全灾害监测预警的发布机制，将电视、广播等传统信息传播方式与新兴的数字技术传播渠道相结合，构建以政府为主导、农村基层组织为枢纽的灾害预警信息实时传递和快速响应机制。

2、增强农业防灾抗灾设施建设。

加强农业抗灾减灾基础设施建设，是应对农业自然灾害的基础。浚县目前正在谋划基本农田灾后恢复项目，涵盖浚县高标准农田60万亩。通过增加农田小微型水利、排灌设施等方式来提升农田的抗洪能力。此次洪涝灾害除直接影响农业生产外，也对积存的储备粮食带来较大间接影响。国家直属粮库建设标准高、排水设施完善，受损较少。但个人储存条件远达不到粮库防洪标准，农业企业及部分储存粮食的种粮大户等损失惨重16。基于这一情况，浚县可增加谋划粮食作物储运能力提升项目，根据全县粮食生产空间格局，以乡镇和重点村为单位建设中小型农作物储运设施。

3、完善普及农业保险。

农业灾害保险是应对农业生产高风险特性的有效金融工具。浚县当前农业保险综合参保率较低，难以应对系统性农业灾害带来的巨大损失。浚县政府可加强与农业保险公司合作，构建普惠性和高保障相结合的农业保险产品体系，可探索推出基于粮食市场价格的农业收入保险，同时提供一定保费补贴，提升农民投保意愿。通过推广普及农业保险，可有力避免大型农业灾害引发系统性的农业经营风险。

调研手记

浚县农业面临老龄化挑战

浚县地处豫北平原，初来浚县之际即被浚县一马平川的乡村田园风光所吸引。但随着农村调研的深入，我们发现浚县在整洁的村容村貌和美丽的田园风光背后，也存在着人口老龄化程度日趋加深这一深层次问题。

本次所到访的5个行政村均存在人口老龄化现象，村内年轻人多数选择外出务工，农村留守人口多为55岁以上负责照顾家中小孩上学的老年人，平日通过耕种自有耕地维持口粮、油料、蔬菜等农产品需求，日常生活开支依靠就近打零工或由子女提供生活费用。通过访谈得知目前外出务工的农村青年人口返回农村定居的意愿较弱，未来随着农民工市民化和人口城镇化进程的推进，我们预计浚县部分人口规模小、离镇区较远的村庄将难以避免成为“空心村”。当然，这一现象并非浚县独有，“空心村”已经成为我国社会经济发展过程中的一个时代缩影。

“谁来种地”已经成为关系农业安全的重大问题。规模经营是现代农业发展的基础。存在规模效益激励，才能持续吸引新型农业主体投入农业生产。但大国小农基本国情下我国同样面临小农户众多、且会长期存在这一客观现实。我国将要在相当长的一段时间内，把握好土地流转、集中和规模化经营的节奏，匹配我国城镇化进程和农业人口转移规模。这将考验我国基层政府的形势研判和精准施策能力。

浚县灾后重建任重道远

初见浚县，一切都颇符合我们对农业大县的想象，便利的交通网、充沛的水资源、低平的地势，共同构成这里得天独厚的自然条件。浚县拥有60万亩高标准农田，粮食年产量稳定在100万吨以上，蔬菜、水果等农作物种类丰富，自古以来就是重要的粮食生产和储藏地，享有“黎阳（曾用名）收，顾九州”的美誉。

不过这样的地理环境，也赋予浚县多一份责任。距离我们调研结束仅一周时间，河南遭遇大范围极端强降雨，先是郑州暴雨，然后是新乡、鹤壁区域持续强降雨。河南境内8座蓄滞洪区被启用，其中有5座在浚县境内，尤其是新镇镇、小河镇和王庄镇一带。为了缓解下游地区防洪压力，浚县居民被紧急疏散、农田被洪水淹没，新闻报道中被淹没的土地，已经不是那个调研走访的宁静村落。

依赖农业也意味着“看天吃饭”，经过强降雨和蓄洪，浚县农户财产、农业生产、乡村基础设施都遭到破坏，部分居民面临因自然灾害返贫的风险。恢复正常生产生活需要投入大量的时间精力。受天气和地形影响，一直到10月，浚县境内的部分低洼耕地仍然留有积水。此次特殊的经历，使我们不禁对“如何提高极端天气预警效率”、“如何更有效地安排乡村补贴”、以及“如何推进农业保险更广范围覆盖”等问题进行更多反思。（聂伟、李瑾）

注释

1. 其他主要贡献人：中金公司孙扬、郑哲、魏昊以及清华大学公共管理学院乡村振兴河南浚县调研支队。

2. 县情概览，浚县年鉴，中原出版传媒集团中州古籍出版社。

3. 浚县人民政府，

http://www.xunxian.gov.cn/xunxian/zfxxgk8659/fdzdgknr1886/gzbg98/3723777/index.html

4. 数据来源为2020年河南省统计年鉴。

5. 新型农业经营主体是相对于传统农业经营主体（经营几亩地的小农户）而言的一种主体形态，典型特征为生产规模更大、集约化专业化程度更高，相对应的收入水平也更高。目前，新型农业经营主体主要有专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等。

6. 白寺村相关数据资料由浚县白寺村村委提供。

7. 具体为荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用的土地，属于现行经济环境中未得到充分、合理、有效利用的土地，归属村集体所有。

8. 高标准农田是指在划定的基本农田保护区范围内，建成集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的高标准基本农田。

9. 数据来源为浚县县委农村工作会议资料汇编。

10. 中共中央 国务院《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。

11. 中共中央 国务院《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》。

12. 中共中央 国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。

13. 鹤壁新闻网，https://www.sohu.com/a/480405303_115479 

14. 浚县人民政府， 

http://www.xunxian.gov.cn/xunxian/zfxxgk8659/fdzdgknr1886/gggs91/3865999/index.html

15. 河南日报，https://www.163.com/dy/article/GI60U2H80514R9L4.html

16. 财新周刊，https://weekly.caixin.com/2021-10-16/101787387.html

17. 陈锡文，乡村振兴的来龙去脉，https://view.inews.qq.com/a/20210827A09YX200?openid=o04IBAA4MKt7X_DF0za5Q6VaXKO0&key=&version=28000f35&devicetype=android29&wuid=oDdoCt8Gbx55aJ2zCnu6pdBouHQo&sharer=o04IBAA4MKt7X_DF0za5Q6VaXKO0&uid=&shareto=&openwith=wxmessage

文章来源

本文参考：2021年12月6日中金研究院已发布的《筑牢现代农业安全基石——河南浚县乡村振兴调研报告》，作者信息为：

聂伟 SAC 执业证书编号：S0080121070229

李瑾 SAC 执业证书编号：S0080520120005