2021年全国地方政府新增专项债券项目初步分析
摘 要
本文根据中国债券信息网—地方政府债券信息披露门户中披露的信息，从中随机选取2021年发行的726只新增专项债作为样本，从新增专项债投向各行业的项目发行量、项目收益、项目期限等角度进行统计分析，最后围绕如何更好地推动地方债发行管理工作长期可持续，从信息披露质量、期限结构管理以及绿色创新等方面进行探讨并提出建议。
关键词
地方政府债券 新增专项债 项目行业 信息披露
为贯彻落实财政部关于进一步做好地方政府债券（以下简称“地方债”）发行管理工作，强化地方政府专项债券“借、用、管、还”全流程管理的政策要求，促进地方债发行工作长期可持续开展，本文基于中国债券信息网—地方政府债券信息披露门户中的公开信息，对2021年地方政府新增专项债券（以下简称“新增专项债”）投向各行业的项目发行量、项目收益、项目期限等情况进行统计分析，并就分析结果得出初步结论和思考。
新增专项债发行概况
2021年，我国共发行地方债1995只，金额合计74898亿元。其中，新增专项债共发行1382只，金额合计35844亿元，占比为48%。2015—2020年，新增专项债发行量及发行占比逐年递增（见图1）。随着疫情缓解，2021年新增专项债发行量及发行占比较2020年略有下降，但与2019年相比仍处于较高水平。新增专项债在促进地方经济发展方面发挥了重要作用。
新增专项债项目情况分析
笔者根据中国债券信息网—地方政府债券信息披露门户中披露的信息，从中随机选取726只2021年新增专项债，并对其公开披露信息进行统计分析。这726只新增专项债发行量共计18821亿元，约占2021年新增专项债发行总量的53%。这些新增专项债投向共涉及14个项目类别，分别为棚户区改造、交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施、城镇老旧小区改造、新型基础设施、扶贫、乡村振兴、文化旅游和其他类。
（一）募集资金有效投入国家政策支持的重点项目领域，有力保障重点领域的合理融资需求
根据《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）的要求，新增专项债重点用于国务院常务会议确定的七大领域，积极支持“两新一重” 1、公共卫生设施建设中符合条件的项目。据此分析，新增专项债募集资金用于国务院常务会议所确定的七大领域的占比约为71%，项目资金投向与国务院的要求基本一致，较充分地发挥了新增专项债稳投资的关键作用；其余29%的募集资金主要用于城市建设和更新，例如棚户区改造、城镇老旧小区改造、文化旅游以及其他类项目（见表1）。同时，对部分重点支持项目的支持力度还有进一步加大的空间，例如能源类、冷链物流设施类项目和“两新一重”中的新型基础设施建设、新型城镇化建设项目，在2021年的项目数量和发行量中的占比仅分别为6.67%和4.48%。
（二）融资规模与项目收益基本平衡，较好保障了地方经济财政发展可持续
2020年发布的《地方政府债券发行管理办法》提出，地方财政部门要严格落实项目收益与融资规模相平衡的有关要求，保障债券还本付息，防范专项债券偿付风险。从具体数据来分析，项目投资收益比（项目投资收益比=债券存续期内所有项目总收益/所有项目总投资）为0.76，新增专项债的项目总债务融资本息收益比（债券存续期内项目总收益/项目总债务融资本息）为1.95，项目总收益接近项目总债务融资本息的2倍，能够较好地覆盖项目融资本息。分类型来看，所有项目类型的项目总债务融资本息收益比均在1.5以上，融资规模与项目收益基本平衡（见表2）。
（三）项目的债券期限与项目期限相匹配，能较合理控制筹资成本
《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号）提出，地方财政部门应当保障专项债券期限与项目期限相匹配。新增专项债的平均发行期限为15.79年，对应项目的平均建设期为4.57年，平均运营期为19.10年（见表3）。各类型项目的平均发行期限均能覆盖项目平均建设期，债券期限与项目期限基本匹配。
相关建议
一是提高地方债整体信息披露质量，进一步发挥信息决策效用。自2015年地方债全面自发自还以来，新增专项债的信息披露政策和制度也在逐步完善。目前，新增专项债通过“一案两书”（项目实施方案、财务报告书、法律意见书）对项目信息的合规性、项目实施等信息进行全面披露，通过财政部地方政府新增专项债券项目信息披露模板对投资者关心的项目核心信息进行提炼，做到了信息披露的公开透明。但是，新增专项债仍存在部分信息披露材料内容填写不规范的现象，建议加强对材料主要制作主体的培训，探索新增专项债披露材料的模板化和数字化。这不仅能提升披露材料的完整性和准确性，也便利市场参与者查阅分析披露材料，充分发挥信息决策效用，推动地方债发行管理工作长期可持续。
二是优化新增专项债期限结构管理，进一步提升项目收益与期限匹配的精细化程度。目前，各类型新增专项债项目的平均发行期限基本能够匹配项目平均期限，较好地落实了财政部的相关要求。为进一步提升债券期限结构管理的精细化程度，建议一方面通过对项目收益的监测，按照实际情况合理设计债券期限；另一方面可探索借鉴国债管理战略计量模型，对未来市场利率水平进行预测，并形成不同期限的供需关系预期，从降低付息成本和利率波动风险的角度生成最优发行期限结构。参考模型结果及发行人项目储备情况，对债券发行期限进行动态优化，做到科学开展地方债期限结构管理。
三是探索新增专项债绿色服务创新，助力地方债市场对外开放。2021年，广东、深圳率先探索地方债赴境外发行，并将部分募集资金投向绿色行业，引起国内外投资者的广泛关注。目前，新增专项债中也包含实际投向绿色领域的项目，在落实“双碳”目标方面发挥了一定的作用。中央结算公司在绿色发展领域持续开展创新研究，累计识别“投向绿”地方债超1.3万亿元。建议在投向绿色行业项目的信息披露材料中，参照中债-绿色债券环境效益信息披露指标体系披露具体、可量化的环境效益信息数据；探索提供在岸发行债券的英文信息披露参考，并结合中债路演系统，在未来面向境外发行时，更好地吸引国际投资者，稳步提升地方债市场的对外开放水平。
注：
1．七大领域分别为交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施。“两新一重”概念在2020年《政府工作报告》中被首次提出。“两新”是指新型基础设施建设和新型城镇化建设，“一重”是指交通、水利等重大工程建设。
◇ 本文原载《债券》2022年4月刊
◇ 作者：中央结算公司深圳分公司 李东升 黄立超
◇ 责任编辑：刘颖 印颖
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